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Accès aux informations environnementales

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Quoi et pourquoi ?

Afin de mener une politique environnementale fructueuse et de pouvoir réaliser le droit à un environnement sain, il est nécessaire que les citoyens puissent disposer des informations nécessaires. A cette fin, un droit d'accès aux informations environnementales a été accordé à tout un chacun. Cet accès aux informations peut être tant actif que passif. Dans le cadre de l'accès actif aux informations environnementales, les informations environnementales sont mises à disposition à l'initiative de l'instance concernée. Dans le cadre de l'accès passif aux informations environnementales, les informations environnementales ne sont diffusées qu'après qu'une requête en ce sens a été introduite. L'accès passif aux informations environnementales implique l'octroi d'un droit d'accès subjectif qui est constitutionnellement ancré à l'article 23, 4° et à l'article 32 de la Constitution et qui a été élaboré plus en détail au niveau administratif fédéral par la loi du 5 août 2006 relatif à l'accès du public à l'information en matière d'environnement.

Informations environnementales

La notion d'informations environnementales est complexe et bien plus vaste que ce que l'on pense à première vue. La loi stipule qu'il s'agit de "toute information, peu importe le support et la forme matérielle, dont dispose une instance environnementale concernant:

  1. l'état des éléments de l'environnement, tels que l'atmosphère, l'air, le sol, les terres, l'eau, le paysage, les sites naturels, y compris les biotopes humides, les zones côtières et maritimes, la diversité biologique et ses composantes, y compris les organismes génétiquement modifiés, et l'interaction entre ces éléments;
  2. l'état de santé de l'homme et sa sécurité y compris la contamination de la chaîne alimentaire, les conditions de vie des personnes, pour autant qu'ils soient ou puissent être altérés par l'un des éléments de l'environnement visés au point a) ou, par l'intermédiaire de ces éléments, par l'un des facteurs tels que visés au point d) ou par les mesures et activités telles que visées au point e) ;
  3. l'état de sites culturels de valeur et de constructions, pour autant qu'ils soient ou puissent être altérés par les éléments de l'environnement tels que visés au point a) ou, par l'intermédiaire de ces éléments, par l'un des facteurs tels que visés au point d) ou par les mesures et activités telles que visées au point e) ;
  4. des facteurs, tels que les substances, l'énergie, le bruit, les rayonnements ou les déchets, y compris les déchets radioactifs, les émissions, les déversements et autres rejets dans l'environnement qui ont ou sont susceptibles d'avoir des incidences sur les éléments de l'environnement tels que visés au point a) ou l'état de santé de l'homme et sa sécurité tels que visés au point b) ;
  5. les mesures et activités ayant ou étant susceptibles d'avoir des incidences sur les éléments tels que visés aux points a), b), c) ou d ;
  6. les mesures et activités ayant pour objectif de garder en état, protéger, restaurer, développer l'état des éléments de l'environnement tels que visés au point a) ou l'état de santé de l'homme et sa sécurité tels que visés au point b), ou les sites culturels de valeur et de constructions tels que visés au point c), et de leur éviter toute pression, la limiter ou la compenser ;
  7. les analyses coûts-avantages et autres analyses et hypothèses économiques utilisées dans le cadre des mesures et activités visées aux points e) et f) ;
  8. les rapports sur l'application de la législation environnementale."

Les informations environnementales peuvent être présentes sous forme écrite, visuelle, auditive, électronique ou toute autre forme matérielle.

Les différents éléments de la définition doivent être énumérés comme suit:

Parmi les informations environnementales, on trouve tout d'abord les informations relatives à l'état des éléments de l'environnement. Ces éléments de l'environnement sont: l'atmosphère, le sol, les terres, l'eau, le paysage, les sites naturels, la diversité biologique. Les informations relatives à l'interaction entre ces éléments relèvent également de cette catégorie pour rendre le concept d'écosystèmes. Ces notions doivent être interprétées au sens large. Avec les notions "atmosphère, air, sol et eau", on désigne les composantes abiotiques de l'environnement. La notion d'"air" comprend tant l'air intérieur que le grand air.

La dimension Environnement – Santé est tout autant identifiée comme un élément d'informations environnementales dans la mesure où la santé de l'individu, sa sécurité ainsi que ses conditions de vie sont ou peuvent être affectées par les différents éléments tels que l'état de l'environnement, des substances polluantes et/ou les activités et mesures ayant un impact sur l'environnement au sens large du terme. L'atteinte à la sécurité de la chaîne alimentaire doit également être incluse dans la notion générale de sécurité de l'individu.

Les informations environnementales comprennent également des informations sur des territoires culturels de valeur et des constructions dans la mesure où ceux-ci sont ou peuvent être affectés par l'état de l'environnement, les substances polluantes et/ou les activités et mesures qui ont un impact sur l'environnement.

Les informations environnementales comprennent par ailleurs des informations relatives à plusieurs facteurs polluants. A titre d'exemples de ces facteurs, on peut citer: les substances, l'énergie, le bruit, la radiation ou les déchets, les émissions, les décharges et autres substances qui sont dégagées. Par déchets, on entend également les déchets radioactifs.

Cette notion comprend par ailleurs des mesures et activités qui ont ou peuvent avoir une incidence sur les éléments. Les notions de "mesures et activités" doivent être interprétées au sens large. Les notions ne comprennent pas seulement les mesures et activités qui sont effectuées par les acteurs privés, mais également celles effectuées par les autorités. En tant que mesures publiques, tous les éléments du cycle politique sont pris en compte. Il s'agit notamment de la préparation politique et de l'examen préparatoire à la politique, de la formulation politique, l'exécution politique, l'utilisation et l'évaluation. Des exemples d'activités sont la production de biens, l'agriculture, l'élevage, l'ébauche et la construction de maisons, l'habitat, les voyages, etc., mais également la politique publique.
Quel acteur prend une mesure si l'activité exercée n'est pas pertinente. Les analyses et évaluations de toutes ces mesures sont incluses dans la notion d'informations environnementales.

Un certain type d'activité est effectué par un groupe cible (exemple: les entreprises, les agriculteurs, les éleveurs de bétail, les architectes et les entreprises de construction, les ménages, les touristes, etc.). Les groupes cibles sont des sociétés fermées reconnaissables. Ils sont à la base d'activités auxquelles est associé un processus de perturbation de l'environnement. Les activités sont ce faisant tant une part du problème que la clé d'une approche préventive et ciblée des problèmes. Les informations pertinentes pour l'environnement concernant les groupes cibles doivent dans ce sens également être considérées comme des informations environnementales.

La loi fait une distinction entre deux types d'activités et de mesures. Il y a tout d'abord les activités et les mesures pour lesquelles le seul critère pertinent est qu'elles ont ou peuvent avoir des incidences sur l'état des éléments de l'environnement et sur l'état de santé de l'homme et sa sécurité et sur l'état de sites culturels de valeur et de constructions.
Par ailleurs, il y a les mesures et les activités. Elles sont délimitées par le critère que les mesures et activités visées ici ont pour but de garder en état, réparer et/ou développer les éléments de l'environnement et les valeurs énumérées aux points b), c) et d) et d'éviter, de limiter et/ou compenser la pression sur l'environnement. Il est ainsi clair que cela comprend la politique en matière d'environnement qui est élaborée par les autorités fédérales. La politique peut avoir un impact sur tous les maillons de la chaîne de perturbation de l'environnement décrite ci-avant.

Le droit d'accès aux informations environnementales selon la loi du 5 août 2006 n'existe que dans la mesure où une instance environnementale "fédérale" dispose des informations environnementales. Une instance environnementale est

  1. une personne morale ou un organe créé par ou en vertu de la Constitution, d'une loi, d'un décret ou d'une règle visée à l'article 134 de la Constitution;
  2. toute personne physique ou morale qui exerce des fonctions administratives publiques, y compris des tâches, activités ou services spécifiques en rapport avec l'environnement;
  3. toute personne physique ou morale ayant des responsabilités ou des fonctions publiques, ou fournissant des services publics, en rapport avec l'environnement, sous le contrôle d'un organe ou d'une personne visé(e) au point a) ou b).

Les organes et institutions ayant une compétence judiciaire ne tombent pas sous cette définition à moins qu'ils agissent avec une fonction autre que judiciaire. Les assemblées législatives et les institutions y attachées ne relèvent pas de cette définition, sauf si elles agissent en qualité administrative.

Qu'une instance environnementale dispose d'informations environnementales comprend deux hypothèses claires: (1) celle selon laquelle une instance environnementale est en possession d'informations environnementales et (2) celle selon laquelle une information environnementale est gérée par des tiers pour le compte d'une instance environnementale. Dans les deux cas, l'instance environnementale exerce quand même dans une certaine mesure un certain contrôle sur ces informations.

Dans la première hypothèse, la notion de 'disposer' signifie qu'il suffit qu'une instance environnementale ait l'information environnementale. Il y a lieu de comprendre la notion de disposer dans le sens physique du terme, à savoir être en possession. Par la notion de "disposer", il y a également lieu de comprendre le cas dans lequel une instance environnementale a son mot à dire en ce qui concerne un document administratif (…)».
Dans certains cas, ce n'est toutefois pas comme cela: les informations environnementales qui sont arrivées par erreur auprès d'une instance administrative ne relèvent pas de cette définition. Les documents établis par un fonctionnaire simplement à titre d'aide mémoire ne peuvent pas non plus être considérés comme des informations environnementales au sens de la loi.

La deuxième hypothèse porte sur des cas où des personnes physiques ou morales doivent garder des informations environnementales à la disposition des autorités et ce, conformément à la législation. Il s'agit par exemple d'informations environnementales qui sont requises dans le cadre d'obligations d'inspection d'entreprises. Cette hypothèse vaut également pour les données et les bases de données qui ne sont plus physiquement mises à jour par une instance environnementale spécifique mais à laquelle elle a bien accès afin de pouvoir s'acquitter de ses tâches. Ce document doit être demandé auprès de l'instance environnementale à la disposition de laquelle ce tiers doit garder l'information environnementale. On attire par ailleurs l'attention sur le fait que relèvent également de cette définition les archives portant sur des informations environnementales qui y ont été déposées par une instance environnementale.

L'ancrage en droit international

Le droit d'accès aux informations environnementales a été intégré aux textes de droit international comme un droit procédural.

Il y a tout d'abord le Traité d'Aarhus, dont l'intitulé intégral est Convention sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement. Cette Convention a été adoptée dans la ville danoise de Århus le 25 juin 1998, à l'occasion de la quatrième conférence ministérielle européenne "environnement pour l'Europe" au sein de la Commission économique européenne des Nations unies (UNECE).
La convention est entrée en vigueur le 30 octobre 2001. La Belgique a ratifié la Convention le 21 janvier 2003.

La convention traite de:

  • l'attribution de l'accès à l'information environnementale présente auprès des autorités. Outre l'accès "passif", c'est-à-dire diffuser des informations lorsqu'un citoyen ou une association environnementale le demande, les autorités doivent également procéder à une diffusion active des informations notamment en publiant les rapports sur l'état de l'environnement, les banques de données accessibles au public ou des registres similaires, etc.
  • l'attribution de la participation au processus décisionnel en matière d'environnement. Cela porte tant sur des activités spécifiques (une liste de celles-ci est reprise en annexe à la convention) que des plans, des programmes, la politique et la réglementation relative à l'environnement. Lors de la décision, il y a lieu de tenir compte des résultats de la participation et la décision doit être publiée.
  • L'attribution de l'accès à la justice en matière d'environnement, par exemple afin d'obtenir l'accès à des informations environnementales.

Par ailleurs, la Convention traite de manière spécifique deux points importants dans le domaine de la transparence:

  • la question des OGM (organismes génétiquement modifiés);
  • les informations relatives à l'émission et au transport de substances polluantes.

La Convention d'Aarhus compte trois piliers dont seuls le premier et le troisième portent, respectivement, en totalité et en partie sur l'accès aux informations environnementales.

Il y a en outre la directive 2003/4/CE du Parlement européen et du Conseil du 28 janvier 2003 concernant l'accès du public à l'information en matière d'environnement et abrogeant la directive 90/313/CE du Conseil. Cette directive devait être transposée par les Etats membres le 14 février 2005.

En raison de la répartition des compétences entre l'Etat fédéral, les régions et les communautés, la Convention d'Aarhus et la directive 2003/4/CE ont été transposées par le législateur fédéral et les législateurs régionaux. Pour l'accès aux informations environnementales, la transposition s'est faite par le biais de la loi du 5 août 2006 relative à l'accès du public à l'information en matière d'environnement.

L'ancrage constitutionnel

Le droit d'accès aux informations environnementales est un droit procédural qui est associé au droit à un environnement sain tel que cela est formulé à l'article 23, 4° de la Constitution:

Chacun a le droit de mener une vie conforme à la dignité humaine.

A cette fin, la loi, le décret ou la règle visée à l'article 134 garantissent, en tenant compte des obligations correspondantes, les droits économiques, sociaux et culturels, et déterminent les conditions de leur exercice.

Ces droits comprennent notamment :

  1. […];
  2. […];
  3. […];
  4. le droit à la protection d'un environnement sain;
  5. […];

L'article 23, 4° de la Constitution ne connaît pas de fonctionnement direct et peut par conséquent être invoqué dans la mesure où les différents législateurs compétents en Belgique ont concrétisé ce droit ce qui a en effet découlé des obligations internationales.
L'article 23, 4° de la Constitution reprend une obligation de standstill qui, selon la Cour constitutionnelle, "s'oppose à ce que le législateur compétent réduise sensiblement le niveau de protection offert par la législation applicable, sans qu'existent pour ce faire des motifs liés à l'intérêt général.".

Parce que de nombreuses informations environnementales sont également présentes dans un document administratif, l'article 32 de la Constitution s'applique à de nombreuses informations environnementales.

L'article 32 de la Constitution s'énonce comme suit:

Chacun a le droit de consulter chaque document administratif et de s'en faire remettre copie, sauf dans les cas et conditions fixés par la loi, le décret ou la règle visée à l'article 134

Le point de départ est que chaque document administratif est public par nature, soit il y a des raisons qui justifient une non divulgation temporaire et celles-ci trouvent leur fondement dans une norme légale.

Le droit appartient à tout le monde sans distinction et ce, sur un pied d'égalité. Tant les personnes physiques que morales peuvent bénéficier de ce droit.

Le droit peut être exercé tant en consultant le document qu'en en obtenant des copies. Le demandeur choisit la manière d'exercer son droit. Une troisième manière d'exercer son droit est insérée dans les lois relatives à la publicité de l'administration, à savoir un droit d'explication.

L'article 32 de la Constitution a un effet direct ce qui implique que même si un législateur a omis d'établir des règles de procédure et des exceptions, le demandeur peut toujours avoir directement recours au droit constitutionnel et peut également le faire imposer par le tribunal.

Etant donné que le droit constitutionnel comprend également une règle de répartition des compétences, tant l'Etat fédéral que les communautés et les régions ont une compétence législative dans le domaine de la publicité de l'administration.

 

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